Voix off : Ce podcast vous est proposé par l'Institut des hautes études de l'éducation et de la formation.
Dans cet épisode, Raphaël Mata - Duvignau, chargé de mission auprès de la médiatrice de l'éducation nationale, apporte son éclairage sur les aspects juridiques de cette thématique.
Raphaël Mata-Duvignau :  La protection fonctionnelle en droit de la fonction publique, une garantie au service de la santé et du bien-être des agents.
La protection fonctionnelle participe activement à la construction d'un environnement de travail sain, respectueux et sécurisé, conforme à l'objectif de bien-être au travail. Elle s'inscrit dans la dynamique de la qualité de vie et des conditions de travail, la QVCT, récemment promue par l'accord cadre du 13 juillet 2021 sur la QVCT dans la fonction publique. Il s'agit aussi d'un enjeu de management public. Les employeurs doivent intégrer la protection dans une politique globale de prévention, de formation, de signalement et de médiation.
Alors, concrètement, la protection fonctionnelle constitue un pilier essentiel du statut des agents publics. En vertu de ce mécanisme, l'administration est tenue de protéger ses agents contre les atteintes qu'ils peuvent subir dans l'exercice ou à l'occasion de leurs fonctions. Cette protection vise notamment les situations de harcèlement moral ou sexuel, les menaces, violences ou outrages. En période de tensions sociales ou de montée des violences à l'égard des agents du service public, la protection fonctionnelle s'affirme comme un levier de reconnaissance, de prévention et de soutien, participant directement à la préservation de leur santé mentale et physique. Elle implique une obligation pour l'administration employeur d'assurer leur protection contre toute attaque dont peuvent être victimes les agents à l'occasion de leur fonction.

Dans un premier temps, nous verrons donc les fondements juridiques de la protection fonctionnelle.

Instituer par l'article 15 de la loi du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires, complété par l'article 11 de la fameuse loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, la protection fonctionnelle découle désormais de l'article L134-1 du Code général de la fonction publique, applicable aux trois versants de la fonction publique : d'État, territorial, hospitalière. Elle impose donc à l'administration d'assurer la protection de ses agents contre les attaques dont ils peuvent être victimes en raison de leurs fonctions, de réparer le cas échéant le préjudice subi, de prendre en charge les frais de justice en cas de procédure liée à l'exercice des fonctions.
L'article L134-1 précise que la protection s'applique en cas aussi d'atteinte volontaire aux personnes ou aux biens, c'est-à-dire violence, menace, injure, diffamation. En cas également de harcèlement moral, c'est l'article L133-2 du Code général de la fonction publique qui le dit, ou harcèlement sexuel, je renvoie à l'article L133-3. Mais elle s'applique également en cas de mise en cause pénale ou civile de l'agent en raison d'un acte accompli dans l'exercice de ses fonctions.
La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a étendu cette protection aux conjoints, aux concubins, aux partenaires liés par un PACS, à ses enfants et à ses ascendants directs pour les instances civiles ou pénales qu'ils engagent contre les auteurs d'atteintes volontaires à l'intégrité de la personne dont ils sont eux-mêmes victimes, ou d'atteinte volontaire à la vie du fonctionnaire du fait des fonctions exercées.
La jurisprudence a également étendu le bénéfice de la protection fonctionnelle à l'agent gréviste et aux collaborateurs occasionnels du service public.

Dans un deuxième temps, nous verrons la mise en œuvre de la protection fonctionnelle.

Les modalités pratiques de demande de mise en œuvre de la protection fonctionnelle sont fixées par le décret du 26 janvier 2017 et par une circulaire, toujours en vigueur a priori, du 5 mai 2008. L'agent victime doit adresser une demande écrite et motivée à son employeur. L'administration dispose d'un délai raisonnable, généralement de deux mois, pour statuer. Le silence vaut rejet.
Pour les enseignants de l'éducation nationale, la décision d'octroi de la protection fonctionnelle est prise par le recteur, dont la décision peut faire l'objet d'un recours hiérarchique devant le ministre, conformément aux dispositions de l'article R222-25 du Code de l'éducation. Constituant parallèlement une obligation pour l'État, il ne peut y être dérogé, sous le contrôle du juge administratif, que pour des motifs d'intérêt général. J'y reviendrai.
Dans l'enseignement supérieur, à titre de comparaison, la décision d'octroi de la protection fonctionnelle est prise par le président de l'université en raison de l'autorité dont il dispose sur l'ensemble des personnels en exécution de l'article L712-2 du Code de l'éducation, à l'exclusion, cette fois-ci, de tout recours hiérarchique devant le ministre. À cet égard, l'université disposant de la personnalité morale et de l'autonomie pédagogique et scientifique, mais également autonomie administrative et financière, un enseignant-chercheur ne peut rechercher la responsabilité de l'État à raison d'agissements dont il se plaint au sein de son université.
La protection fonctionnelle, de manière générale, constituant un droit, le refus de son attribution doit faire l'objet d'une motivation expresse, obligation consacrée par le Code des relations entre le public et l'administration, et notamment issue de la loi de 1979 sur la motivation des actes administratifs. Cette obligation de motivation, elle est automatique, dès lors que les conditions légales sont réunies. En effet, l'administration ne dispose pas d'un pouvoir discrétionnaire, mais d'un pouvoir lié. Ça veut dire que l'administration a l'obligation d'agir dans ce sens.
Plus concrètement, la protection fonctionnelle est régulièrement sollicitée par les enseignants de l'éducation nationale dans le cadre de la dénonciation d'un harcèlement moral dont ils seraient victimes. Le juge applique alors sa jurisprudence classique en matière de harcèlement et confirme le refus d'octroi de la protection en même temps qu'il écarte le harcèlement moral. La logique est identique s'agissant évidemment des personnels administratifs.
À titre d'exemple, le recteur ne peut légalement refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle à un enseignant ayant porté plainte contre un de ses élèves pour dénonciation calomnieuse ou à un professeur des écoles ayant été victime de jets de pierre et de menaces par un groupe d'adolescents. En revanche, un professeur se plaignant seulement de la diffusion d'informations personnelles dans la salle des enseignants ne peut prétendre au bénéfice de la protection dès lors que le directeur de l'établissement a rapidement demandé le retrait du panneau incriminé. Ce sont des exemples tirés de la jurisprudence administrative.
Ainsi, la protection fonctionnelle n'est un droit pour l'agent que si elle constitue une réponse adaptée à l'importance des attaques dont il a été victime. La logique reste la même lorsque l'agent se plaint de diffamation. Le recteur peut légalement refuser l'octroi de la protection fonctionnelle en cas de simple courrier rédigé par d'autres enseignants, comprenant des critiques, joint à son dossier mais non diffusé et ne revêtant pas le caractère d'injure, d'outrage ou de diffamation.

Dans un troisième temps, nous allons aborder les effets concrets et diversifiés de la protection fonctionnelle. Quels sont-ils ?

Je vais dresser une sorte de liste à la Prévert des conséquences de l'octroi de la protection fonctionnelle. Il peut y avoir tout d'abord la prise en charge, comme je l'ai déjà dit, des frais d'avocat sous certaines conditions. La défense publique, tel un communiqué de presse ou un courrier. J'en profite pour souligner que récemment, des recteurs ou anciens recteurs ont fait l'objet de propos publics mettant en cause leur intégrité. Eh bien, le ministère de l'Éducation nationale a apporté une défense publique. C'est l'expression même de la protection fonctionnelle.
Autre exemple : l'accompagnement psychologique ou médical, ou alors une procédure disciplinaire diligentée contre l'auteur présumé d'un harcèlement ou d'un fait. L'aménagement du poste de travail peut aussi faire l'objet d'une protection fonctionnelle, ou encore le dépôt de plainte de l'administration au nom de l'agent. Ce que l'on a pu voir aussi récemment dans l'éducation nationale, ou notamment pour les préfets.
Le Conseil d'État a précisé que la protection fonctionnelle inclut aussi la réparation intégrale du préjudice moral et matériel subi.
La jurisprudence a contribué à élargir cette protection à des cas variés, notamment des conflits interpersonnels, des campagnes de dénigrement sur les réseaux sociaux ou des accusations diffamatoires publiques. La protection fonctionnelle doit encore pouvoir être accordée aux fonctionnaires faisant l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute dite personnelle.
Rappelons également quelques points incontournables. Le harcèlement moral, défini à l'article L133-2 du Code général de la fonction publique, se manifeste par des agissements, répétés ou pas, ça dépend, ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail. Le harcèlement sexuel est lui défini à l'article L133-3 du Code général de la fonction publique. Dans ces cas, la protection fonctionnelle doit être automatiquement accordée dès lors que l'agent apporte un faisceau d'indices concordants. La jurisprudence confirme cette approche protectrice, dans un arrêt notamment du Conseil d'État datant de 2021.
La reconnaissance du harcèlement comme atteinte à la santé mentale renforce le lien entre protection fonctionnelle et obligation de sécurité à la charge de l'administration, telle qu'elle est définie à l'article L112-1 du Code général de la fonction publique. Certaines juridictions administratives reconnaissent notamment une faute de l'administration lorsqu'elle tarde à agir ou minimise les alertes.

La protection fonctionnelle constitue une garantie essentielle face aux risques psychosociaux. C'est un outil juridique fondamental pour garantir aux agents publics la sécurité, la dignité et la santé dans l'exercice de leurs fonctions. Plus qu'un simple droit statutaire, elle incarne la responsabilité de l'employeur public dans la reconnaissance de la vulnérabilité de certains agents et dans la préservation du service public par le bien-être de ceux qui le font vivre.
Encore faut-il que ce droit soit pleinement connu, appliqué avec diligence et intégré dans une culture administrative bienveillante et protectrice.

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