De la préparation du budget à son exécution

Mis à jour le 20 octobre 2021

Le budget doit être appréhendé comme un levier de pilotage au service de l'organisation éducative et pédagogique. Le chef d'établissement doit s'en emparer au même titre que tous les autres moyens mis à sa disposition. La réforme du cadre budgétaire et comptable (RCBC) intervenue en 2013 s'inscrit dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dans la mesure où l'on assiste à une globalisation de l'assignation budgétaire, à une volonté de présenter des résultats attendus au regard des moyens attribués (pilotage par les résultats). Cette modernisation des finances publiques simplifie la lecture des documents de gestion.

La fiche du Film annuel

Le principe d'autonomie

Cette autonomie découle de la reconnaissance de la personnalité juridique qui est conférée à l'établissement public local d'enseignement (EPLE).
L'article R421-9 du code de l'éducation précise qu'en tant qu'organe exécutif de l'établissement [le chef d'établissement] :

  • est ordonnateur des recettes et des dépenses de l'établissement ;
  • prépare les travaux du conseil d'administration, et, notamment, (…) le projet de budget ;
  • exécute les délibérations du conseil d'administration et, notamment, le budget adopté par le conseil".

Cela signifie qu'il en assume la responsabilité même s'il est conseillé et assisté dans ce domaine par l'adjoint gestionnaire (cf. article R421-13 du code de l'éducation). Celui-ci apporte son expertise, notamment en proposant pour les services du budget des "domaines" et "activités" pertinents.

Le budget : définition

Le budget est un acte politique et administratif qui retrace les objectifs de l'EPLE fixés notamment par le projet d'établissement, le contrat d'objectifs et par la convention signée avec la collectivité territoriale de rattachement. Même si le cadre paraît contraint, la construction du budget laisse une marge de manœuvre aux établissements et la politique générale de l'EPLE peut être comprise à la lecture de ce document.

C'est également un acte financier "par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses" des organismes publics (décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique).

La construction du budget obéit à plusieurs principes fondamentaux (cf. pages 49 à 52 de l'instruction codificatrice M9.6 relative au cadre budgétaire et comptable des EPLE (pdf 5,7 Mo) actualisée par l'instruction codificatrice M9.6 - OP@LE (pdf 3,8 Mo) :

  • le principe d'unité : le budget englobe la totalité des charges et des produits de l'établissement ;
  • le principe d'universalité : le budget doit décrire l'intégralité des produits et des charges (non-contraction entre les recettes et les dépenses et non-affectation des recettes) ;
  • le principe d'annualité : l'année budgétaire et l'exercice comptable commencent le 1er janvier et s'achèvent le 31 décembre ;
  • le principe de spécialité : les crédits ouverts au budget à chaque service ne peuvent être affectés à d'autres services ;
  • le principe d'équilibre : tout budget doit être présenté en équilibre. Lorsque la dotation globale de fonctionnement ne permet pas de l'atteindre, le recours au fonds de roulement de l'établissement est nécessaire ;
  • le principe de la sincérité : les recettes et les dépenses de l'établissement doivent être évaluées de façon sincère, c'est à dire qu'elles doivent avoir fait l'objet d'une évaluation excluant toute majoration ou minoration fictives.

Le calendrier budgétaire

  • Réception de la notification de la subvention globale d'équipement et de fonctionnement de la collectivité territoriale avant le 1er novembre ;
  • envoi d'un accusé de réception qui fait courir le délai de 30 jours durant lequel le budget doit être présenté au conseil d'administration ;
  • vote du budget par le conseil d'administration (CA) : on dispose de cinq jours pour transmettre l'acte aux autorités de contrôle via l'application Dém'Act. Consulter la fiche Applications nationales liées aux logiciels financiers. Ses destinataires sont la collectivité de rattachement, l'autorité académique et le Préfet (qui délègue très souvent cette compétence à ces dernières) ;
  • suivi du contrôle de légalité de l'acte administratif effectué grâce à l'application Dém'Act ;
  • exécution du budget à l'issue d'un délai de 30 jours à compter de la date du dernier accusé de réception par les autorités de tutelle.

Cf. pages 57 à 60 de l'instruction codificatrice M9.6 relative au cadre budgétaire et comptable des EPLE (pdf 5,7 Mo) actualisée par l'instruction codificatrice M9.6 page 66 OP@LE.

Lorsqu'un établissement ne dispose pas d'un budget exécutoire au 1er janvier de l'exercice, il est fait application des dispositions des articles L421-13 du code de l'éducation.
Ainsi, jusqu'à ce que le budget soit exécutoire, le chef d'établissement est en droit, dès le 1er janvier de l'exercice, de mettre en recouvrement les recettes, d'engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l'année précédente si celui-ci est inférieur au budget présenté au vote.

La préparation du budget

Le chef d'établissement doit affecter les ressources financières dont dispose l'EPLE selon les orientations éducatives et pédagogiques de l'année, et la réglementation qui "flèche" certaines recettes, tout en s'assurant que les dépenses incontournables soient financées.
Pour cela il :

Le budget principal de l'établissement comprend :

  • une section de fonctionnement, elle-même divisée en :
    • services généraux. Les services généraux sont organisés en 3 domaines d'activités :
      • les activités pédagogiques (AP) ;
      • la vie de l'élève (VE) ;
      • et enfin l'administration et la logistique (ALO) ;
    • services spéciaux
      • bourses ;
      • service de restauration et d'hébergement (SRH). À noter : le SRH, peut si la collectivité de rattachement le souhaite, être géré en budget annexe ;
      • etc.
  • une section d'opération en capital (OPC) qui décrit les opérations affectant la composition du patrimoine.  

Chaque section (fonctionnement et OPC) doit être équilibrée en recettes et dépenses.
Ce budget principal est éventuellement complété par un ou des budgets annexes (eux-mêmes dotés d'une section de fonctionnement et de capital) qui permettent de gérer certaines activités de façon indépendante comme la formation continue (GRETA), l'apprentissage, et le cas échéant selon la demande de la collectivité de rattachement, le service de restauration et d'hébergement.
Ces budgets annexes ont  leur propre compte financier et possèdent leur fonds de roulement et trésorerie.

Le budget type comprend des domaines d'activité et des codes associés. Les domaines et activités servent à préciser la destination ou l'objet de la dépense. Ce n'est plus la nature de la dépense qui importe mais sa destination (communication, CESC, sécurité, etc.).

Les recettes prévisionnelles

Les ressources dont dispose l'EPLE proviennent d'origines diverses. Certaines sont déterminées par des barèmes connus et réglementés (nombre d'élèves, typologie sociologique, etc.) mais le chef d'établissement peut parfois agir sur le montant de ces ressources.

  1. Dotation globale d'équipement et de fonctionnement de la collectivité territoriale de rattachement. Celle-ci est déterminée par les modes de calculs fixés par la collectivité et peut aussi tenir compte des projets divers de l'EPLE ;
  2. subventions de l'État : subventions d'investissement et de fonctionnement (les crédits délégués ne peuvent participer qu'au financement de missions restées de la compétence de l'État - cf. articles D211-14 et D211-15 du code de l'éducation) ;
  3.  ressources propres ou spécifiques : ces ressources peuvent être plus ou moins influencées par des actions de la communauté éducative. Le chef d'établissement est appelé à jouer un rôle moteur dans la recherche de ces ressources :
    •  prestations de services : objets confectionnés, location de locaux, etc. ;
    • vente de produits résiduels ;
    • hébergements et demi-pensions des élèves, hébergements des divers commensaux, etc. Les tarifs sont fixés par la collectivité locale et présentés en CA dès que possible, cf l'article R531-52 du code de l'éducation ;
    • formation continue ;
    • subventions de divers organismes (exemple de subvention France AgriMer) ;
    • contributions entre services de l'établissement ;
    • autres contributions (voyages, etc.) ;
    • subventions spécifiques des collectivités (aides aux projets des communes, dans le cadre de la politique de la ville, financements du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ;

Les recettes doivent apparaître par service, elles font référence au plan comptable (utilisation du compte) dès l'élaboration du budget. Leur codification en domaines et activités est facultative (cependant conseillée pour contrôler l'équilibre avec les dépenses et pour permettre plus de lisibilité et de transparence lors des conseils d'administration).

Les dépenses prévisionnelles

Celles-ci sont regroupées dans des services, domaines et activités et sont classées par destination quel que soit le mode de financement :

  • Activités Pédagogiques (AP) :
    ce sont les actions relatives à la formation initiale, à la formation continue et à l'apprentissage, aux stages et périodes de formation en entreprises, aux voyages scolaires et aux sorties pédagogiques notamment ;
  • Vie de l'Élève (VE) :
    ce sont les actions relatives à l'amélioration de la vie des élèves et des étudiants, celles visant la santé et la citoyenneté et autre actions mises en œuvre à l'initiative des élèves, etc. ;
  • Administration et Logistique (ALO) :
    ce sont les actions relatives à la viabilisation, au fonctionnement, à l'entretien général et à l'administration de l'EPLE notamment.

Elles sont codifiées selon le destinataire du compte rendu d'exécution :

  • les codes d'activité commençant par 0 sont créés à l'initiative de l'EPLE ;
  •  L'utilisation du "1" indique que la recette vient des subventions de l'État.  ;
  • Le "3" indique que l'activité est liée à l'enseignement scolaire du second degré et" REP" qu'il s'agit de droit de reprographie.

Les libellés des codes d'activités sont laissés à la libre appréciation des EPLE, mais dans la limite de 9 caractères.

Le vote du conseil d'administration

L'article R421-20 (4a) du code de l'éducation précise : "le conseil d'administration adopte le budget et le compte financier".

Le budget est donc présenté et soumis au vote lors d'un conseil d'administration (fin novembre ou début décembre). Des documents à caractère pédagogique peuvent être utilisés pour une meilleure compréhension. Le chef d'établissement présente un rapport qui donne les orientations politiques du budget présenté.

Dès l'approbation du budget par les élus du conseil d'administration, le chef d'établissement transmet l'acte administratif relatif à ce vote aux autorités de tutelle. Le budget devient exécutoire 30 jours après accusé de réception de l'acte.

En cas de vote défavorable, le budget est réglé conjointement par la collectivité de rattachement et l'autorité académique. Il est transmis au représentant de l'État et devient exécutoire. À défaut d'accord entre ces deux autorités dans le délai de deux mois à compter de la réception du budget, le budget est réglé par le représentant de l'État après avis public de la chambre régionale des comptes (alinéa e) de l'article L421-11 du code de l'éducation). Par ailleurs, des conseils peuvent être prodigués par courrier par la tutelle, sans pour autant bloquer le budget, alors provisoire.

L'exécution budgétaire

Principe de séparation des ordonnateurs et des comptables :

  • le chef d'établissement est ordonnateur des dépenses et recettes ;
  • l'agent comptable est gardien de la régularité des opérations comptables ; il a le maniement exclusif des fonds et des valeurs. Au-delà de ce rôle technique, il est le principal conseiller du chef d'établissement en la matière ;
  • ces opérations sont suivies et réalisées grâce à une application (GFC - Gestion financière et comptable) qui doit évoluer vers une application web (Op@le).

L'exécution du budget comporte deux phases :

  • une phase décisionnaire (compétence exclusive de l'ordonnateur) ;
  • une phase comptable (compétence exclusive du comptable).

Les décisions budgétaires modificatives (DBM)

Le budget initial (primitif) peut être modifié en cours d'exercice comptable. Il y a alors une modification du montant total d'un service. Ces décisions sont :

  • des décisions budgétaires modificatives qui font l'objet d'un vote au CA et donc exécutoires dans un délai de 15 jours après l'accusé de réception des autorités chargées du contrôle ;
  • des décisions budgétaires modificatives qui sont de la compétence de l'ordonnateur ; elles sont présentées au CA pour information.

Le chef d'établissement doit pouvoir suivre l'exécution du budget (ne pas oublier que c'est un document d'autorisation). Pour cela, il consulte régulièrement (et notamment avant d'engager des dépenses importantes) la situation :

  • des dépenses engagées par service qui fait apparaître : les crédits ouverts, les dépenses, les engagements et surtout le montant des crédits disponibles ;
  • des recettes dont il peut suivre la réalisation avec les éventuelles plus ou moins-values.

Textes officiels

Textes officiels en vigueur le 31 août 2021

Code de l'éducation

Les textes signalés font état des dispositions en cours en matière d'organisation financière des EPLE et signalent également les modifications à venir d'ici 2025 (cf décret n° 2020-939 du 29 juillet 2020 et l'instruction codificatrice M9.6 - op@le du 2 décembre 2020).

Code des juridictions financières

 Autres textes

  • Décret n° 2020-939 du 29 juillet 2020 modifiant l'organisation financière des EPLE. L'application de certaines dispositions se fera de manière échelonnée au fur à mesure du déploiement dans les EPLE du nouveau système d'information budgétaire et comptable entre 2021 et 2025 ;

  • décret n° 2020-542 du 7 mai 2020 relatif aux régies de recettes et d'avances instituées auprès des EPLE et des centres de ressources, d'expertise et de performance scolaire ;

  • décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;
  • arrêté du 13 août 2020 habilitant les ordonnateurs des établissements publics locaux d'enseignement et des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive à instituer des régies d'avances et de recettes ;
  • arrêté du 24 juin 2015 relatif aux caractéristiques techniques de l'application permettant le traitement dématérialisé d'actes des EPLE ;
  • arrêté du 25 juillet 2013 fixant les modalités d'accréditation des ordonnateurs auprès des comptables publics assignataires ; 
  • Instruction du 2 décembre 2020 : cadre budgétaire et comptable des EPLE connectés au système d'information financière Op@le (en annexe : instruction codificatrice M9.6 - op@le) ;

  • instruction codificatrice M9.6 du 27 avril 2015 (pdf 5,7 Mo et annexes) notamment le tome II ;
  • circulaire n° 2017-027 du 17 février 2017 (pdf 171 Ko) : modalités de gestion des subventions aux EPLE pour le paiement des bourses nationales d'enseignement du second degré aux élèves de collège et de lycée publics - programme 230 Vie de l'élève.

Pour aller plus loin

 Boîte à outils

 

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