À propos de :

l'ouvrage : Déontologie de la fonction publique

auteurs : Jean-François Kerléo et Élise Untermaier-Kerléo.
éditeur : Éditions PUF, Collection Droit&Déontologie, 296 pages

date de parution : 2023. 

Recension d’ouvrage réalisée par Astrid Le Baube doctorante en droit public à l’Université d’Aix-Marseille. 
 

Contexte d'édition

L’ouvrage "Déontologie de la fonction publique" est publié dans la collection "Droit et déontologie" aux éditions Presses Universitaires de France (PUF). Cette collection expose les différentes questions déontologiques dans leur dimension juridique, comme celles relatives à la déontologie de l’avocat ou à la déontologie des professions de santé. Troisième de la collection, l’ouvrage est consacré à la déontologie des fonctionnaires et agents publics. Les auteurs rappellent que la déontologie s’est progressivement construite en réaction aux scandales qui ont jalonné la vie publique. De façon pédagogique, ils exposent précisément les statuts et compétences des différents acteurs de la déontologie, les obligations qu’elle contient ainsi que les mécanismes de contrôle et les sanctions qui lui sont attachées. L’ouvrage se présente comme un guide destiné aux agents publics, et plus largement, à toute personne désireuse d’approfondir sa compréhension des principes déontologiques au sein de la fonction publique. 

Idées clé et positionnement

Une approche historique de la déontologie de la fonction publique 

Dans la première partie de l’ouvrage, les auteurs adoptent une approche historique de la notion de déontologie au cours de l’histoire. Elle permet aux lecteurs de prendre la mesure du chemin parcouru à travers les siècles et de comprendre la conception que l’on se fait d’elle aujourd’hui. L’ouvrage démontre à quel point la déontologie est une préoccupation très ancienne et permet d’affirmer qu’elle ne peut être appréhendée indépendamment de la conception du rôle de l’État. Plus spécifiquement, le cadre légal de la déontologie est déterminé par la place qu’occupe le pouvoir et ses acteurs au sein de l’État. Les premières règles déontologiques, ayant pour objet de séparer les intérêts de l’État et des agents, ne figuraient que dans des textes épars, ce qui a longtemps limité leur effectivité. C’est la loi du 14 septembre 1941 qui rassemble pour la première fois dans un statut général des fonctionnaires de l’État les obligations déontologiques qui s’imposent aux fonctionnaires. Ces obligations se libéralisent progressivement au fil des statuts jusqu’à aboutir à l’adoption de la fameuse loi de 1983 qui reconnaît des droits et libertés au "fonctionnaire-citoyen". Depuis les années 2000, les chartes et les guides déontologiques n’ont cessé de se multiplier et d’imprégner tous les pans de la fonction publique. 

Dans le deuxième chapitre, les auteurs mettent en lumière l’approche renouvelée de la déontologie au sein de la fonction publique qui est axée moins sur la répression que sur la prévention des risques. Une partie de la déontologie des fonctionnaires découle de la réforme du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique qui est consécutive à des scandales liés au conflit d’intérêts, notion que la loi de 2013 va reconnaître pour la première fois en France et qui sera transposée dans la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires afin de l’opposer à l’ensemble des agents de la fonction publique. La loi de 2016 a mis en place un système de prévention des conflits d’intérêts applicable aux fonctionnaires. 

Une présentation du cadre institutionnel des contrôles déontologiques

Dans la deuxième partie de l’ouvrage, les auteurs identifient les différents acteurs en charge de la déontologie de la fonction publique. Ils présentent dans un premier temps les autorités nationales, composées de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et de l’Agence française anticorruption (AFA), lesquelles contribuent à renforcer la déontologie au sein de la fonction publique. Ces autorités nationales ont vu leurs compétences s’élargir et leurs prérogatives se renforcer au fil des réformes. La HATVP contrôle les déclarations patrimoniales afin de prévenir les situations de conflits d’intérêts. L’AFA contrôle la mise en œuvre du programme anticorruption au sein des entités publiques. Les auteurs présentent dans un second temps les figures internes qui contribuent à la diffusion de la culture déontologique au sein de la fonction publique. Il s’agit du référent déontologue, du référent alerte et du référent laïcité qui constituent, selon les cas, des autorités de conseil, de formation et d’animation en matière déontologique. Les compétences de chacun de ces organes sont exposées en détail ainsi que leur cadre statutaire. 

Une approche exhaustive des obligations déontologiques des agents publics

L’ouvrage offre une vue exhaustive sur les obligations déontologiques des agents publics. Les auteurs ont distingué les obligations déontologiques en trois catégories, constituant chacune un chapitre : intégrité, hiérarchie et expression. Qu’il s’agisse de leur prolongement, de leur portée, des exceptions, ou encore du champ d’obligations, les auteurs détaillent avec précision leur contenu à l’appui de décisions juridiques. Seront ainsi étudiées tout au long de cette partie les obligations de l’agent rassemblées sous ces trois "matrices de la fonction publique". Chaque lecteur ne pourra désormais ignorer qu’il doit agir avec dignité, impartialité et probité, qu’il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, respecter le secret professionnel et l’exigence de discrétion professionnelle, de neutralité et de réserve. 

Le renforcement des contrôles déontologiques 

Les auteurs ont fait le choix dans la quatrième partie d’exposer plus en détail les contrôles opérés par les acteurs en charge de la déontologie. Les lecteurs peuvent ainsi se familiariser avec l’objet des contrôles déontologiques exercés par les autorités et la réalité de leur mise en œuvre. Le premier chapitre est consacré au régime encadrant le cumul d’activités par les agents publics, dérogatoire à l’obligation d’exclusivité. On y apprend l’évolution du régime au fil du temps, assoupli en 2007 puis renforcé par la loi de 2016. Les auteurs rappellent qu’en principe le cumul d’activités est interdit à tout agent public. Cependant, l’agent public peut exercer une activité privée lucrative dans deux cas de figure : une autorisation d’exercer une activité accessoire ainsi qu’une autorisation de temps partiel pour la création ou la reprise d’une entreprise.  En raison du caractère complexe du régime, quelques rappels théoriques ont été insérés par les auteurs comme la distinction entre une activité accessoire et la création ou reprise d’entreprise, ou la distinction entre le temps plein et le temps partiel. Le deuxième chapitre est, quant à lui, relatif au contrôle préventif des projets de départ des agents publics vers le secteur privé communément qualifiés de pantouflage. L’encadrement juridique des départs vers le secteur privé des agents publics est réalisé à partir d’une analyse concrète des risques par les autorités en charge des contrôles déontologiques. Les autorités ont effectivement pour mission d’apprécier soit le risque pénal, c’est-à-dire l’existence du risque pour l’agent d’être condamné pour prise illégale d’intérêts (article 432-13 du code pénal) soit le risque d’atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance et à la neutralité du service. 

L’affirmation du lien entre la déontologie et la discipline

La dernière partie de l’ouvrage invite les lecteurs à se pencher sur les conséquences du non-respect des obligations par les agents publics. Le choix d’aborder la dimension répressive de la déontologie permet aux lecteurs d’avoir une vue complète de la déontologie. L’analyse de déontologie se limite souvent à l’étude des principes et des règles qui encadrent la conduite de l’agent public. La discipline est omise. Mais dans le cadre de cet ouvrage, les auteurs refusent d’opposer la déontologie à la discipline, qui constitue selon eux "chacune le revers d’une même médaille". À des fins pédagogiques, ils ont divisé cette partie en trois chapitres. Le premier est consacré à la discipline. Ils rappellent qu’un manquement à une obligation déontologique constitue une faute, qu’elle soit commise en dehors ou dans le cadre de l’exercice des fonctions pouvant donner lieu à l’engagement de poursuites disciplinaires et être sanctionné disciplinairement. Le deuxième chapitre est, quant à lui, consacré à l’engagement de la responsabilité de l’agent public ayant manqué à une obligation déontologique, que celle-ci soit de nature pénale, civile ou financière. Le troisième et dernier chapitre de cette partie porte sur les conséquences d’un manquement déontologique par un agent sur la décision publique qui peut être annulée par les juridictions administratives. Des exemples illustres à des fins pédagogiques le contentieux des actes administratifs. 

Les apports de l’ouvrage 

Le lecteur ne doit pas s’imaginer tenir entre les mains un simple mémento des règles déontologiques mais bien un ouvrage destiné à guider les agents publics dans l’exercice de leurs fonctions. Sa qualité tient autant à la clarté du procédé d’écriture qu’à la précision des propos tenus. Par sa clarté, cet ouvrage est accessible à tout individu désireux d’approfondir sa compréhension des principes déontologiques, qu’il s’agisse des étudiants ou des personnes qui se destinent à des carrières publiques. Les auteurs ont réalisé un travail de systématisation des règles déontologiques en exposant les régimes et principes juridiques sans pour autant que l’analyse ne soit influencée par leurs convictions personnelles. Outre la systématisation des règles, l’apport historique et théorique de la déontologie, l’ouvrage se distingue par sa pertinence au regard de l’actualité permettant aux lecteurs de saisir les enjeux déontologiques contemporains. Quelques critiques sur l’évolution de la déontologie et ses effets auraient pu être abordées par les auteurs mais l’ouvrage nous incite à s’interroger sur la sens de la déontologie publique. 

Ce "Lu pour vous" est extrait du dossier Lutte contre les atteintes à la probité.